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台江流域綜合治理如何可能 ─以台江流域學習為例

台江流域綜合治理如何可能 ─以台江流域學習為例

吳茂成/臺南社大台江分校執行長

一、我們的問題意識
(一)與水共存的台江
台南市安南區古稱台江,107.2平方公里,台灣歷史的起點,這裡曾是台灣最美的內海,也是海洋台灣海埔地治理的先驅,西元一八二三年,曾文溪南沖台江,留下今日新吉農場殘域,這一場大水災,內海遂成海埔地,曾文溪北岸的拓墾宗族,遂南下台江,展開二次移民的海埔地拓墾事業,建庄結社、搭寮興學,台江十六寮至少在一八九八年就已形成,人口約有8797人(吳茂成,2013:380、381)。
從一八二三年至今,台江流域水患不斷,十九世紀中葉到二十世紀初,曾文溪就有四次大改道(1823~1911),一九一一年曾文溪改道,還沖毀「十二佃外二庄」的蚵殼港、舊大塭寮,直到一九三一年曾文溪治水工程動土的二十年間,大小水患共有十餘起,可說是「成也曾文溪,敗也曾文溪」,以台江海尾寮來說,二百年來,每逢大雨,村內必定淹水,不過,台江人也順應台江流域的水患生活,藉由水患與海爭地,圈田築塭,拓墾海埔地,平時耕塭養魚維生,一遇洪災,魚塭也成了天然滯洪池、洪災緩衝區。(吳茂成,2013:427~432)
(二)台江流域:潮溝、水圳、溪流
台江內海因水患淤塞成海埔地,今日曾文溪、本淵寮、海尾寮、六塊寮、嘉南大圳排水線,大抵是台江內海潮溝殘跡,闢築而成,做為農漁業灌溉與排水之用的渠道,例如海尾寮排水線大抵是荷據時期的大港水域的一部分;例如,嘉南大圳排水線的前身,即是清代古直加弄圳(吳茂成,2013:451、452),加上曾文溪、鹽水溪,共構成台江流域水網。
這八條河川,具有「潮溝」、「水圳」、「溪流」三大特色,見證台江滄海桑田的歷史文化,十分珍貴。從清代、日治時期到一九七0年代,一百年來灌溉台江農漁業,養育無數的台江子孫,一百多年後,台江流域人口已近十九萬人,影響台江發展甚鉅。

(三)河川被犧牲的體系
然而,台江流域在現代發展過程中,亦陷入為發展台南城市發展的「被犧牲體系」,除了日治時期的台碱安順廠,在製程產生汞、戴奧辛污染鹿耳門溪之外,一九七0年之後,台南市都市計畫在嘉南大圳旁劃設和順工業區開始,工業廢水開始全面污染台江流域河川,迨至今日,台江流域八條河川,共有八座工業區(和順、總頭、中崙、安定、樹谷、南科、科工區、永康工業區),大部分集中圍繞在台灣歷史博物館生活圈週圍,其中和順、總頭寮、中崙及安定等四座工業區未設污水處理廠,對該地生活環境品質影響甚鉅,2014年台南市政府再通過土城工業區(位於鹿耳門溪上游),以及新吉工業區(曾文溪排水線)開發案。
河川遭工業廢水污染具有流通性,也是跨域鄉鎮城市邊界,發展工業更是對在地生態的貶值與剝奪,一九七六年,海尾地區102位養殖業者,即曾聯合控告上游大洲排水鋼鐵廠排放工業廢水,以致虱目角大量死亡,此事突顯政府在發展工業的同時,逐步犧牲台江流域養殖漁業價值,最後,台江流域大部分河川成了工業區排放廢水的臭水溝,台江鄉親在嘉南大圳戲水、抓魚的水水生活,因為工業廢水排放,就此阻絕。
就此而言,河川遭受工業廢水污染,也逐漸異化生活,讓「生活的河川、河川的生活」不見了,吾人必須花錢營造人工的親水環境,才能讓孩子的童年,擁有戲水的記憶。
河川遭受工業污染,也是現代風險社會的一環,這種風險往往不被感知,污染了土地、農漁產業,透過食物鍊,而不被感知,套一句貝克的話「文明的風險,一般是不被感知的,並且只出現在物理和化學的方程式中,比如食物中的毒素或核威脅。」(何博聞譯,2004:18)除非民眾擁有專業的工具,否則難以判別覺知。

二、我們的行動
台江流域遭受工業廢水污染,消去親水的生活環境,為此,台江社區、教育、文化、大廟各界,於2002年,發起台江河川守護運動(吳茂成,2013:460),為了促進民眾對於河川污染問題有所感知,台江流域學習以參與式學習、民眾參與的行動策略,展開「參與式學習」、「行動研究」、「流域經營」、「流域公民會議」等河川守護行動。
台江流域學習發展「參與式學習」的目標,希望透過在地近身、日常生活中的河川守護參與,在實踐中喚醒公民的環境覺知,了解河川淪為工業發展的被犧性體系,以及美好的河川親水記憶,這個整個參與實踐過程,從行動到環境意識的覺醒,即起著「公民學習」的作用,進而採取「行動研究」的方法,發掘台江流域問題,思考問題、謀思解決對策,展開與公共機關進行連署、請願、民眾參與的政策討論等方式,促進公共機關與台江河川NGO社群,共同解決台江流域問題,共同發想台江流域生活願景。
台江河川守護運動,「參與式學習」方面,培育河川守護人才,安東庭園社區(河川巡守隊)、海佃國小《小台江》,皆獲得全國環保有功特優社團,目前長安國小、海佃國中、瀛海中學、安順國中也分別成立台江流域學習社團,十多年來,台江河川守護運動,開創台江水日等在地河川文化節慶,每年五月舉辦愛鄉護水、嘉南大圳單車溯源行動,明年邁向第九屆,每年暑假發展台江青伴行的河川走讀運動,今日舉行第三屆,在「行動研究」方面,發展高國中小以台江河川作為學習教室、論文研究場域,目前已數篇論文獲得小論文比賽肯定,在「流域公共政策」方面,發起台江山海圳綠道運動,結合台南市政府、台江國家公園、第六河川局、南水局共同推動,台南市政府同時列為旗艦計畫;發起台江流域學習行動,與水利署、台南市水利局、第六河川局、南水局合作,舉辦台江流域學習、台江流域智庫會議、台江流域公民會議,十多年來,持續與長榮大學河川保育中心、環保署合作發展「民眾參與平台」,整治嘉南大圳。

三、我們的反思
反思台江河川守護行動經驗,吾人發現,河川遭受污染的原因,一是工業社群專業倫理與信任的自我崩潰,二是公共機關,透過都市計畫,將河流納入被犧牲體系的底層,淪為為都市的臭水溝、頹廢區,三是傳統農漁業價值與生態性被剝奪。
今日吾人反思台江流域綜合治理如何可能,必須從這三方面的反思展開行動,一是台江國家公園的環境保育與台江水患治理共構的可能,一是重新思考台江流域、國土發展的可能,三是發展與水共存的台江流域產業技術的創新。
為此,台江流域學習即為根本工作,以參與式學習為基礎,匯聚更多守護河川的力量,促進公私協力,齊力營造在地流域的美好生活。藉由流域學習,進行台江流域治理的實際案例檢討,例如,定期舉辦台江流域公民會議、智庫會行,探究海尾寮排水線治理、倡議台江山海圳綠道、和順等四座工業區設置污水處理廠,研擬台江海綿城市的水患治理對策、台江國土發展定位等等,我們企圖透過流域學,促進民眾意見的交流,在地流域經驗的反思與知識化,才有辦法發展更聚焦的公民參與行動,以及公民參與的承諾,將經驗知識化為守護河川、土地的行動策略,再生產台江流域為主體的台江水學。

此外,從台江河川守護運動經驗來看,吾人也必須發展流域學習與治理的中介團體,以及在公共機關與NOG社群,發展中層組織,因為,公私協力的重要意義,在於開創公共領域,發展公共治理的新經驗,因此,在公部門與NGO的內部,更需要發展中層的社會實踐人才。
進一步分析,公私協力的中介平台,若由NGO發起,如何取得公部門的承認,也是挑戰之一,反之,亦然,因為,公共領域的形成關鍵,在於公共機關與NGO之間的認識與信任,否則公私很難合作,彼此同時無法取得公共制度變革的合法性。
簡言之,公共政策的共同想像對話與共同經營的實踐,這是「公私協力」合作的基礎。
進一步而言,NGO做為公民如何影響社會進步發展的社群組織,也有其社會實踐之路可行,亦即發展公共輿論的公共合法性,打開公共政策的對話與監督的實踐場域。
回觀台江文化運動經驗,從台江山海圳綠道的推動發現,公私協力觸及三個公共治理技術的變革,一是公共機關的發包制度的變革,大抵可分成工程技術如何生態化/人文化、公民參與如何在地治理化、以及如何支持實踐社群的在地行動,這是公共工程/政策的社會創新;二是NGO的實踐技術與觀念變革,可分為打開公共對話的場域,知識分子專業技術的在地化,以及在NGO在地化的創新經營;三是社區生活的變革,可分為生活的學習化,產業的永續化,以及環境的保育化。
這三項公共治理技術如何可能呢?涉及到公共機關、NGO的反思,以及公共政策施行制度的變革,公共機關與NGO在社會與文化資本之間的競爭!
從公部門來說,承辦者如何將NGO的實踐文化納為政策願景的參考,破除型式化的公共意見收集,思考如何讓公共機關避免陷入決策霸權的困境,這是可能的基礎之一,因為,公共意見的收集過程本身,就是專業知識與經驗知識的討論與辨證,也是「公私」協力打開公共領域的實踐。
公共機關與NGO,要從協力過程中建構信任的力量,以及彼此願意承擔責任的承諾,如此公共治理才有可能。
公共治理的理想,難以用行政命令來達成。公共機關要實現公共治理的理想的可能,就在於公共機關的願景與理想性格的召喚,公務員能被「做對事情」與「為社會做出貢獻」的熱情所引領,能否在公共機關內,組織志同道合的夥伴,一起行動,果能如此,公務員的社會實踐,將回饋到公共機關的日常行政事務改革,進行法制的變革,一位認真做事的公務員,必然會檢視法令的合不合宜、可不可行,也將會探究改革公共機關的「發包」制度可能,特別是發包制度的契約內涵的再詮釋。

發包採購契約是採最低價?還是最有利標?「公私協力」也是發包採購關係嗎?還是互助合作的公共參與關係?這是公共機關與NGO雙方必須嚴肅以對的課題,吾人以為,「公私協力」應是互助合作的公共參與關係,讓我們回到根本問題思考,「公共領域」的形成,除了公共機關的「公領域」之外,更要有NGO的「私共領域」的參與,才能成圓。因此,吾人倡議,未來的變革應朝「參與式」的制度邁進:參與式預算、參與式規劃、參與式經營…進行公共政策的改革,果能如此,那麼公共機關「發包」制度之必要就在於為公共治理服務,為「公私領域」的合作而服務,為創造公共生活的價值而服務,而不是僅止於勞務、貨物與金錢的交換!
從公部門的反思來說,發包是政策實施的工具,這個工具的改變要從根本問題來反思,發包不是服務公共機關,而是服務公私協力,可以分為技術工程、公民參與、社區經營三大類,後二項即是公共政策的「公私協力」化;就NGO的反思而言,如何了解公部門行政文化,如何研究在地公共議題,如何經營在地,簡言之,即是NGO在心態與行動的在地化,如此,NGO才能跨域專業與經驗知識、外部與在地的認同界限,與鄉親共同發展在地幸福生活。
在地與幸福,這是公私共同的實踐場域與願景。
未來如何在公共機關內將公民參與、社區經營化為業務,化為市場,換句話說,就是業務如何民眾參與化、在地化,以及如何將「公民參與」、「公私協力」市場化,開拓第二部門參與的管道,形塑公私協力風氣,在在考驗著公共機關組織再造與法令的變革,就此而言,水利署等公共機關應思考如何在組織內設置專責單位,或是公民參與委員會,做為組織變革的實踐單位,這是發展公私協力重要的一步!

公部門與NGO之間,若能採取「公民參與」的合作關係,那麼,彼此就有機會了解共同的實踐文化,特別是在此次公私協力的想像與傾聽之後,更重要的是要有共同做事的機會,才能培養彼此的合作默氣,每季辦一次共識會議,進行參與式對話與檢討,修正行動方向。
公民參與制度要先打開對話機會,在對話中重要的是傾聽與回應,各自發揮各自掌握的資源效能,從對話中找出問題,找出日常與在地問題,如此才有公共治理的機會,例如,公共建設與公共管理如何生態化、人文化,社區民眾生活與在地產業,如何發揮創新的效應,這是微型與區域文化公共治理的重要概念,一如大廟興學,本身即是公私協力的新模式。
值此「公私協力」反思的時刻,我們既要回觀也要前瞻,我們要面對公領域與私領域的合作,有無可能?除了透過選票,施行代議的民主政治之外,就社區大學運動來說,現階段就是發展公民參與,促進公共機關的政策與公共資訊的公開、分享與討論,將「公共政策」新聞化,轉成日常生活的思考取向,才能避免在地、城鄉多元化的個性,被公共政策新聞化操弄、抹平的困境!
然而,參與式預算要找誰來參與?參與式規劃與經營要有誰來討論?這是身為NGO團隊的我們必須思考之事,也是NGO團隊推動「在地培力」、「公民培力」、「社群培力」的重要工作,我們必須反思,也必須走在公共機關之前,NGO的進步性,這是台灣公民社會發展的關鍵因素,更是刺激公共機關進步的重要力量。
因此,NGO團隊必須從在地參與之中,從在地日常生活中去認識更多的鄉親與社群,從公民培力、從實踐社群培力,開始行起,從參與管理「公共事務」做起,一條河、一段路、一間學校、一棟公共建築…在地的我們,要事事關心,呼朋引伴,一起參與討論,一起累積經驗知識。果能如此,在我們前行─邁向公私協力、打開台灣公共領域的路上,我們就會看見台灣,看見台灣公共領域的路上,有傳統的大廟與現代社群,有大樓社群,也有街頭巷尾的里鄰組織…有阿公阿嬤與小孩,有阿伯阿嬤與青年朋友…有美與醜,在這條公共之路,我們會看見更多的可能性,以及更多的責任與願景承諾的考驗。
參考文獻
吳茂成(2013),台江內海及其庄社。台南:台南市文化局
何博聞(譯)(2004)。風險社會(原作者烏爾里希.貝克)。南京:譯林出版。

 


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台灣即時空氣質量指數(AQI)

Tainan的即時空氣品質
2020年07月17日 01時09分
30
空氣質量令人滿意,基本無空氣污染
各類人群可正常活動

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