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民間組織參與流域綜合治理的經驗

周素卿/台灣大學地理環境資源學系教授兼理學院副院長

在全球環境變遷加劇以及永續發展潮流下,「流域綜合治理」成為現今最受重視的水治理典範,現實的流域綜合治理,也強調公眾參與及不同部門之間的協力合作,期達永續的水資源經理(或治理)目標。立基於上述水資源永續經營的全球發展趨勢與觀念,我們在國科會研究計畫的經費支持下,於99年8月至102年7月間,以淡水河流域與高屏溪流域為研究區,從公共參與,特別是多方利益團體參與的概念,來探討流域的治理課題。
公共參與流域綜合治理的研究,在國際學術研究已有十多年的進展,臺灣這幾年才有公共政策領域的學術研究投入,研究數量與人口相當稀少,但經驗應用的需求卻相當高。我們的研究以民間組織參與流域綜合治理為主題,主要透過指認「中介組織」、瞭解其運作特徵與社會效益為研究目標來探討台灣在「多方利益團體」參與流域治理的經驗,國內以此視角來探討公共參與流域綜合治理的基礎與應用研究也相當稀少,仍在起步階段。另外,網路共享、科技賦權是當代相當重要的跨領域學術課題,我們的研究也嘗試從經驗探查與分析、行動研究、比較研究、理論性反思等的多方嘗試,來進行這個主題在流域治理研究上的初步探索。
我們的研究著重於中介組織與民間團體的經驗,以行動者的參與實踐與知識建構之分析,作為衡量與佈建「多方利益團體平台」的概念範型,探討不同個案在流域治理的公共參與形式與制度,且著重於知識與資訊在多方利益平台上面的功能與特徵,藉此了解臺灣公共參與於流域綜合治理之發展特性,並檢視目前的公民參與流域治理在資訊與知識面向上是否具有效的溝通性。
就民間組織參與流域治理之機制來看,我們發現民間組織參與流域治理可分成「制度化」、「非制度化」與「擬制度化」等三種機制。一般談論制度機制最約定俗成的就是「法規」所保障的狀況,最具體的就是石門水庫及其集水區整治計畫與易淹水地區整治計畫的經驗;目前實質的民間參與之制度機制還在發展跟演化當中,由民間發起成形或正在成形,但未受到「法令(規)」所支持與保障的制度機制,我們稱「非制度化機制」,可以以全國河川NGOs會議作為案例;至於受到政府計畫委託而產生的民間參與平台的「擬制度化機制」,則可由水利署委託社區大學全國促進會執行的計畫作為參考經驗。
從我們的研究中可以發現,制度與非制度性的民間參與是互相激盪影響的:2006年「石門水庫及其集水區整治計畫」通過,法令保障了民眾參與流域治理的機制,公私部門在流域治理上開始接觸與進行溝通,同年全國河川NGOs會議首屆開始舉辦,隨後的「河川社群資源交流及智識網絡建構」計畫,加速民間團體與政府的接觸與交流,公私關係越顯和諧,雙方都視「民眾參與」為現今流域治理需要被重視的面向,而也因此產生另一制度化機制的擬訂─「民眾參與標準作業程序(SOP) 建立及規劃成果推廣之研究」。從這裡可以看出民間參與的輿論影響建立了制度性機制,而制度性機制所帶來的政治氛圍使得公部門與民間發展出非制度性的交流機制,久而久之,穩定的非制度性交流機制也形成了擬制度化的平台。
然而民眾參與雖然有法令規範的保障,但缺乏具體的機制,如流域治理會議的公文可能是選擇性的發送,民間團體能參與討論的面向也被侷限,儘管「民眾參與標準作業程序(SOP) 建立及規劃成果推廣之研究」計畫,希望可以將機制建置出來,但是以目前計畫的執行狀況而言,似乎還只停留於引進國外模式的階段,未能針對臺灣的脈絡進行在地化的調整,且用操作流程化的機制來推動,民間團體也仍有疑義。第七屆全國河川NGOs會議採取審議式民主的方式結合願景工作坊的模式也有雷同的情況,其實審議民主或者願景工作坊是學習北歐的模式,過去在市長選舉時有操作過類似的方法,只是現在此方法轉進流域治理的範疇,顯示台灣民間團體過去在做這個公民社會的公共事務的參與經驗,已經發展出一些機制了,特別是雙溪案例中,專業者都市改革組織辦理工作坊的形式,就是民間團體發展出一套可運用於臺灣的機制,而民眾參與的機制與臺灣市民社會的發展軌跡具有相關性。從經驗案例中,我們也發現,目前台灣的民間團體正值代間交替的狀態,民間團體的動能稍嫌不足,而民間團體也正在重新盤整能量,對於中介組織的培力需要有所突破。
流域綜合治理牽涉到的利害關係人與議題層面非常廣泛且複雜,以權益關係者的社會與權力關係形式分析,極易造成新的衝突與對立,無助於協力式治理氛圍與信任感的建立,因此,我們建議將互動過程與機制,建立在特定的議題下,進行不同利益團體在協商與溝通過程所需要的知識與資訊需求分析,並探討決策過程與協力治理的可能性。透過新北市雙溪個案的研究,我們瞭解民間參與流域治理的實際狀況,建立典型的民間團體之人物類型,並概念化流域綜合治理所面對的複雜及關聯性問題及情境下,這些人物(persona) 所需的知識與資訊需求差異,了解協力式治理的運作機制,並理解何種形式的多方利益平台能使流域治理走向較為正向的協力式或合作式治理。
我們的研究提出以「中介組織」所啟動「多方利益團體平台」之機制做為主要假設,因此將研究重點放在NGOs的參與經驗,而沒有針對民眾的直接參與經驗與需求做深入探討,這是我們研究的特點也是侷限。我們藉由雙溪案例將中介組織類型化,可分成顧問公司、智庫、NGO團體等三種類型,而這三類又呈現光譜的形式,每種類型在身分上與其他類型的角色有些許重疊,且他們之間也常具有網絡連結。多方利益團體平台強調溝通的有效性,而溝通又須仰賴資訊和知識的對等與交流,在處理複雜的流域綜合治理議題時,必須要能讓在地知識與專業知識進行對話,才能達成協力式治理平台的機制,而中介組織在多方利益團體平台中,扮演了轉譯、橋樑與行動者的關鍵角色,同時中介組織也是培力與學習平台。
由於中介組織必須藉由行動者的參與實踐才能進行組織運作,因此了解行動者的參與實踐和知識建構是掌握民間參與流域治理及組織運作特徵重要的環節。我們的研究為補足對於中介組織成員知識養成過程的了解,以及掌握中介組織參與流域治理的經驗與想法,曾針對中介組織中的關鍵成員進行訪談。研究發現,一般將知識區分為系統性、有組織的專家知識與生活經驗積累的在地知識,然而中介組織成員的知識並不屬於上述兩類,我們將之定義為「素人專家」,他們的知識建構與關懷、實踐和台灣的環境運動史有相當大的關聯度,社會運動與環境運動是知識養成的場域,型塑他們對環境議題關注的面向與立場,同時,經驗累積與知識養成,和臺灣市民社會、環境運動發展脈絡也密切相關。
但是仔細比較南北區域的關鍵人之實踐經驗,及其對於流域治理的想法,會發現兩者有明顯的差異。以南方水盟為例,組織成員多為在地知識分子,參與環境運動的歷程很長,且跟家鄉有密切的連結,對於環境關懷的意識與治理的想像有宏觀的視野。而北部、淡水河流域的中介組織對流域治理的議題關注的比較是環境跟保育的議題,比較屬於教育的取向,然南方水盟,基本上大部分都是環境運動出身的,所以他們關注的議題比較是議題導向。
我們的研究著重在知識與資訊的探討,並嘗試將知識類型化。除了前述提及的素人專家知識外,知識最主要可分為專家知識與在地知識,本研究將兩者的內涵類型化,發現專家知識是理性、講求數據,且對治理是採取「預防性」的思維,在地知識則是生活化、將自然環境的理解蘊含在文化脈絡之中,對治理採取「調適性」的模式。專家知識(特別是政府所仰賴的決策依據)的思考模式還是以防災為主,規劃原則依照有無保全對象而設定,並且依據部門職能思考治理方案,受限於部門的專業分工,不考量與其他部門協調、合作的處理方式。民眾長期生活於在地,對於當地的變化相當熟悉,並以自然生態與生活環境為優先考量,將流域治理視為一體、沒有政府部門別的區分,也缺乏「政治協商」的經驗與管道。另外知識也能區分成具厚度的知識、跨領域的知識與軟性的知識,多方利益團體平台要達到有效的協商,必須要有足夠的巨厚度但能轉化成跨領域的淺層知識,並搭配軟性的知識話語,才能讓不同立場、不同專業的權益關係人有對話的可能性。
我們的研究也嘗試初步探索資訊科技跟合作式治理的關聯性,討論流域治理不能忽略資訊、知識的要素,因此我們亦分析現有資訊平台的概念範型,藉由莫拉克風災民間災情資訊平台的案例,深入探討民間參與流域治理所需之知識結構與資訊平台概念範型,並從自發性地理資訊系統(Volunteered Geographical Information, VGI)的文獻獲取一些學術養分。當今市民社會發展於資訊社會的快速進展當中,民眾們社會關懷的範疇藉由資訊科技大幅擴展,難以忽略網路資訊在公民參與中的地位,民眾在參與流域綜合治理的過程,需要資訊細節與資訊公開,以能更有效監督與參與流域治理的情況。
在社會經濟系統、環境體制越來越複雜的程度下,需要建立新的機制,以面對更多層、及多尺度的複雜系統。流域綜合治理的知識複雜度高,也牽涉到非常多的利益關係人,多方利益平台可以成為一適宜的發展模式。我們的研究嘗試提出以之作為公眾參與流域治理的機制,但必須要先釐清議題是否可用多方利益團體平台與資訊平台方式操作。公眾參與討論的過程之中,必須具體去思考不同權益關係人對圖資與知識的需求,這些需求往往有路徑依賴的關係,過去對使用者導向的系統開發,比較忽略使用者的知識路徑,以及他們對於現有資通訊、網路發展的使用經驗。
「協力式治理」的方式已在公部門與民間團體間達成流域治理模式的共識,但目前流域治理參與情況為,當出現議題時,民間團體會以「聯盟」的角色出現,談論到制度或理念性的問題時則會比較發散,此外,目前民間團體量能最不足的地方即在於缺乏和流域治理複雜問題與體系之「決策溝通與協商」的「理性化與知識性」能力,因此我們的研究最後也嘗試提出政策上的建議,建議協力式治理若要有效,必須採取議題導向的模式,同時必須要培力中介組織、提升中介組織的量能與人力資源的延續與永續性;而要達到有效的協商與溝通,也建議要開發使用者友善的三維圖資與模式,透過情境模擬、虛擬實境的方式,將不同權益關係人關心的議題視覺化、具體化,減低模式化與抽象化的專家知識所造成的溝通與協商障礙。


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台灣即時空氣質量指數(AQI)

Tainan的即時空氣品質
2020年07月17日 02時10分
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空氣質量令人滿意,基本無空氣污染
各類人群可正常活動

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