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公民參與及公共治理如何可能? -1

公民參與及公共治理如何可能?

─以台江流域治理暨廟口文化沙龍為例

吳茂成

2015/10/12

  公民參與及公共治理如何可能,公部門與公民社群的合作,有無可能?我們 既要回觀也要前瞻,面對沒有文化的污名,工業區不當開發,河川污染、空氣污 染日益嚴重,古稱台江的台南市安南區陷入被犧牲的體系,地處府城邊緣的台江, 在地公民社群歷經社區營造、文化運動,發起守護台江河川、大廟興學運動,企 圖透過公民參與、公共領域的力量,改變被犧牲的處境,開創台江公民社會的可 能。

  本文從《大廟興學》運動發展的台江流域治理及廟口文化沙龍經驗,進行理 論與實踐的敘說分析,(一)村廟為社區共同體的代表,可做為發展公民社會的 中介結構,吾人可從振興村廟「社會參與、社區學習、文化信仰」現代性,發展 在地流域學習活動,創造在地近便、近身的機會,有助降低公民參與的門檻,凝 聚共同情感,打開在地公共領域的公私紐帶,協尋台灣公民社會的可能。

   (二)從公共治理的可能來說,發展公民社群與公部門的政策討論平台,有 其功能,從在地發展廟口文化沙龍、流域公民會議,有助於公私重新對話,發展 夥伴關係,主動促進公共議題與政策等資訊公開、分享與討論,彌補代議政治的 不足。(三)在地公共領域的發展,也面臨著公共等於公部門的迷思,公部門將 公共政策新聞化,資訊不對等、公共論辯不足的威脅,更涉及到公共政策施行制 度的變革,公共機關與非營利組織在社會與文化資本之間的競爭。

  公部門與非營利組織之間,若能採取「公民參與」的合作關係,那麼,彼此 就有機會了解共同的實踐文化,才能培養彼此的合作默氣。 公民參與制度要先打開對話機會,在對話中重要的是傾聽與回應,彼此願意 說實話與承諾,各自發揮各自掌握的資源效能,從對話中找出問題,找出日常與 在地問題,如此才有促進公共治理、發展台灣公民社會的可能。

關鍵字:大廟興學、公共領域、公共治理、公民社會

 

一、為何寫?寫什麼?

  為何寫?公民參與及公共治理如何可能?

  說來,這是台江文化運動十三年來的扣問?也是現階段《大廟興學》的核心 工作。

  台江文化運動源於「政府企圖偷偷將台史館(台灣歷史博物館)從和順寮農 場遷移至安平,引發在地人的文化危機意識,觸動著台南市城鄉發展、文化建設 失衡的老問題」,二 OO 二年四月,當時推動台江大樓社區營造的安東庭園社區 居民,展開「反台史館遷移運動」,以台江之名,做為文化運動的共同意識,喚 醒台南市安南區古稱台江的歷史文化記憶,洗刷安南區沒有文化的污名困境。二 OO 二年五月五日,台灣歷史博物館籌備處宣布留在安南區和順寮農場,五月二 十六日,安東庭園住戶、教育文化界人士,也在社區旁的榕樹林,成立台江文化 促進會,延續反台史館遷移的文化運動的力量。(吳茂成,2013:461)

  身為這場文化運動的參與者與倡議者之一,「人為何願意參與公共事務?以 及如何參與公共事務?」久久不去的問題意識,引領研究者從安東庭園社區營造 經驗回觀,一九九五年,「我開始在生活的社區─安東庭園,以一位區分所有權 人的身分,提議舉辦「環保學習」的活動」,展開一連串的大樓社區營造工作, 二 OO 二年,安東庭園社區「獲得了全國十大環保有功團體、全國活力社區的肯 定」,研究者當時認為「社區營造是很現實的,要讓生活其間的親人與鄰人活得 更快樂,更有榮耀」。懷抱著追求美好、良善的社會,我們從大樓社區營造,爭 環境權,走向台江文化運動之路,「奔走庄社、連絡同志,遊說政府學校,推動 台江社造鄉土教育,營造「文化沃土、生態淨地、科技新城」的生活願景。」(吳 茂成,2004:76、77、78)

  探究安東庭園社區營造經驗,研究者發現,(一)透過小單位的社區選區制, 居民從被動選為社區委員,進而參與公共事務,從中學習操作社區自治的能力; (二)社區營造增加成人學習的機會,有助人與人之間的互動;(三)居民參與 台江文化運動,學習結社能力,與外部對話,有助人與人、人與環境、人與文化 的認識,激發社區榮譽感,凝聚社區共同體的意識。(吳茂成,2008a:78~81) 簡言之,從安東庭園社區營造開展台江文化運動,我們獲得幾點實踐經驗, 不同於傳統村落組成的大樓社區,聚集一群來自各行各業的居民,居民可以從小 單位的社區管理的被動參與,逐步學習如何參與公共事務、如何結社,經由社區 營造,「參與活動」、「建立友誼」、「凝聚社區意識」,進而以社區公民為榮,主動 關心環境,認同台江這塊土地。(吳茂成,2008a:99~101)

  回觀台江社區營造經驗,證諸公民社會、非營利組織的理論與研究,「公民 社會理念不是因為它提供了最嚴整的解釋,而是因為它傾訴於我們內心中之最美 好,也呼喚著我們內心中之最美好」(張義東等譯,2013:178),「新社會運動更 能推動當代公民身份權利的發展」(郭忠華、蔣紅軍譯,2007:15),就此而言, 台江發展公民社會似有可能,這是研究者推動「大廟興學」的信心與問題意識, 在反台史館遷移的文化運動之後,如何深耕台江文化、振與公民參與風氣,形塑 台江公共領域,推動台江公共治理,成為發展台江公民社會的挑戰與核心工作。

 

二、除了文化危機,我們還遭遇了被污染、被犧牲的困境

(一)與水共存的台江

   台南市安南區古稱台江,107.2 平方公里,台灣歷史的起點,這裡曾是台灣 最美的內海,也是海洋台灣海埔地治理的先驅,西元一八二三年,曾文溪南沖台 江,留下今日新吉農場殘域,這一場大水災,內海成海埔地,曾文溪北岸的拓墾 宗族,遂南下台江,展開二次移民的海埔地拓墾事業,建庄結社、搭寮興學,台 江十六寮至少在一八九八年就已形成,人口約有 8797 人(吳茂成,2013:380、 381)。

  從一八二三年至今,台江水患不斷,十九世紀中葉到二十世紀初,曾文溪曾 有四次大改道(1823~1911),一九一一年曾文溪改道,還沖毀「十二佃外二庄」 的蚵殼港、舊大塭寮,直到一九三一年曾文溪治水工程動土的二十年間,大小水 患共有十餘起,可說是「成也曾文溪,敗也曾文溪」,以台江海尾寮來說,二百 年來,每逢大雨,村內必定淹水,不過,台江人也順應台江流域的水患生活,藉 由水患與海爭地,圈田築塭,拓墾海埔地,平時耕塭養魚維生,一遇洪災,魚塭 也成了天然滯洪池、洪災緩衝區。(吳茂成,2013:427~432)

(二)台江流域:潮溝、水圳、溪流

   台江內海因水患淤塞成海埔地,今日曾文溪、本淵寮、海尾寮、六塊寮、嘉 南大圳排水線、鹿耳門溪,大抵是台江內海潮溝、舊河道殘跡,闢築而成,做為 農漁業灌溉與排水之用的渠道,例如海尾寮排水線大抵是荷蘭時期的大港水域的 一部分;例如,嘉南大圳排水線的前身,即是清代古直加弄圳(吳茂成,2013: 451、452),加上曾文溪、鹽水溪,共構成台江流域水網。 這八條河川,具有「潮溝」、「水圳」、「溪流」三大特色,見證台江滄海桑田 的歷史生態變遷,十分珍貴,從清代、日治時期到一九七0年代,一百年來灌溉 台江農漁業,養育無數的台江子孫,一百多年後,台江流域人口已近十九萬人, 流域治理,影響台江發展甚鉅。

(三)台江,被犧牲的體系

   然而,台江流域在近代發展過程中,亦陷入為台南城市發展工業的「被犧牲 體系」,除了日治時期在鹿耳門溪畔設置的台碱安順廠,在製程產生汞、戴奧辛 污染之外,一九七0年之後,台南市都市計畫在嘉南大圳旁劃設和順工業區開始,工業廢水開始全面污染台江流域河川,迨至今日,台江流域八條河川,共有八座 工業區(和順、總頭、中崙、安定、樹谷、南科、科工區、永康工業區),大部 分集中圍繞在台灣歷史博物館生活圈週圍,密度為全市第一,其中和順、總頭寮、 中崙及安定等四座工業區未設污水處理廠,對該地生活環境品質影響甚鉅,2014 年台南市政府再通過土城工業區(位於鹿耳門溪上游),以及新吉工業區(曾文 溪排水線)開發案,這一年,位於台南市安南區安順國小的空污測站記錄,PM10 污染全國排名第七,空污十分嚴重。

  河川遭工業廢水污染與空氣污染一樣,具有流通性,也是跨越鄉鎮城市邊界, 發展工業更是對在地生態的貶值與剝奪。一九七六年,海尾地區102位養殖業者, 即曾聯合控告上游大洲排水鋼鐵廠排放工業廢水,以致虱目魚大量死亡,此事突 顯政府在發展工業的同時,逐步犧牲台江流域養殖漁業、河流的生態價值,最後, 台江流域大部分河川,成了工業區排放廢水的臭水溝,台江鄉親在嘉南大圳戲水、 抓魚的親水生活,因為工業廢水排放,就此阻絕。 就此而言,河川遭受工業廢水污染,也逐漸異化生活,讓「生活的河川、河 川的生活」不見了,吾人必須花錢營造人工的親水環境,才能讓孩子的童年,擁 有戲水的記憶。

  河川遭受工業污染,也是現代風險社會的一環,這種風險往往不被感知,污 染了土地、農漁產業,透過食物鍊,而不被感知,套一句德國社會學家貝克的話 「文明的風險,一般是不被感知的,並且只出現在物理和化學的方程式中,比如 食物中的毒素或核威脅。」(何博聞譯,2004:18)除非民眾擁有專業的工具, 否則難以判別覺知。

 

三、理論的反思,公民參與及公共治理如何可能

  從台灣社區營造及社團發展歷程來看,公民參與公共事務乃是社區重建重要 的策略,減沙社會疏離感,因此,社區被認為是公民參與,合適的出發點(江明 修,2002:323),至於參與社團活動,更有助於公民德性的發展,「有助於民主 公民的團結合作,以謀社區的共善」(吳乃德,2004:181、191)。 從歐洲公民社會發展歷史來看,從共同體/禮俗社會(community)轉變 到社會/法理社會(society)的過程,意味著「公民身份的出現」,代表「社會 參與」形式的多元化。(郭忠華、蔣紅軍譯,2007:8)

  研究台灣公民社會發展歷程,顧忠華(2012:159、161)分析台灣社會運 動機構化現象,參酌 Putnam 觀點:公民社群乃是社會與政治的結社組織,以及 德國社會學家哈伯馬斯的主張,「各式各樣的非營利組織乃是公民社會的基礎設 施」,才能將「生活世界中的問題」,中介到政治系統解決。他認為,非營利組織 的結社力量,「構成了現代民主生活最重要的社會自治,它整個地改變了國家和 社會的關係,也使由上而下的統治(government)逐漸轉移成共同「治理」 (governance)。換句話說,公民社群或第三部門最大的成就,是分散了政府遂 行統治的權力,而讓公民有更多機會參與公共事務的決策,產生了培力 (empowerment)的效果。」

  顧忠華(2012:153、161、162、166)指出,「台灣的新社會運動」在 經過街頭抗爭的階段之後,大多轉向以「機構化」的方式延續對議題的關心,並 保持著動員能量」,等同於「非營利組織」,與公部門(第一部門)、企業(第 二部門)並列為第三部門,成為「公民社會的制度核心」。就公共治理來說,「公 民社會概念一旦落實到實踐或操作層次,必然涉及到「治理」機制的重建」,特 別是「治理意味著政府不再是國家唯一的權力中心,不限於政府的社會公共機構 和行為者,都可能成為在不同層面上的權力中心,而在各種問題尋求解決方案的 過程中,國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉移給第三部門的各種組織。」 從英美西方國家經驗來說,非營利組織參與公共治理,可分成四個範疇,「協 助公共政策之研擬與決定;增進公共事務的透明度和資訊公開度;形成和政府的夥伴關係,提高施政效率;維護社會正義,確保人民權益和法治精神」(顧 忠華,2012:162)。簡言之,非營利組織參與公共治理,包括參與決策、促進 資訊公開、協助施政的夥伴關係、維護社會正義、確保人權益和法治精神等四大領域。

  回觀「反台史館遷移」的社運經驗,改變政府的統治模式,來自於民眾「反 台史館遷移」的抗爭與壓力,政府不得不做出妥協,其中,以安東庭園社區為主 要力量,從社區共同體營造,走進社會運動領域,最後政府宣布台史館留在和順 寮農場,為台江公民參與、公共治理的可能,踏出第一步。但是,尚未從公共政 策的決策討論、促進資訊公開、公私協力的夥伴關係、維護社會正義、確保人民 權益和法治精神等治理範疇,發展普遍性的公民參與討論。

 

四、公民社會在台江如何可能,從村廟歷史文化尋解

  斐迪南.滕尼斯,德國現代社會學奠基人之一,他分析人類從共同體 (community)到社會(society)的特性,可分為血緣、地緣及精神的三種共同 體,他認為人從出生就與共同體的同伴,過著「親密的、秘密的、單純的共同生 活」、「休戚與共」,這是共同體的特色,至於「社會是公眾性的,是世界」,「人 走進社會,就如同走進他鄉異國」(林榮遠譯,2010:43、52、53、54)。 從台灣歷史文化來說,血緣共同體為宗族,地緣共同體為村落庄社,精神共 同體為村廟的傳統信仰,表現出互助、友誼、共同祭祀特性,三者共構成台灣最 基層的社區共同體、社區自治的基礎。

  台江有村有廟,「村廟組織等於村落組織」,為居民所共有(戴炎輝,1992: 178、179),村廟為台灣社會最基層的社區單位,具有「組織管理」、「公共空間」、 「文化教育」、「宗教信仰」、「社會參與」、「社區整合」等功能的非政府組織(吳 茂成,2008b),村廟在村落社區居民的心中,一般慣稱「大廟」。簡言之,大廟 可說是在地的社區共同體象徵,改朝換代而不易,可說是台灣最永續的非營利、 非政府組織。

  同時大廟具有「社會參與、社區學習、文化信仰」的現代性,村落以街道巷 弄,分為數個角頭,推舉老大,組成祭祀組織,以大廟凝聚社區共同體,除了共 同祭祀,祈安禳災,追求良善的社區生活之外,平時集會議事,共同治理村內公 私領域事務,村落居民也因宗族的(血緣)、生活的(里鄰)、祭祀(精神的)、 生產的(相放伴的友誼)因素,凝聚同庄的共同情感。並以大廟做為義塾,發展 學習,知識分子長住村落,推動社區識字教育,更重要的是結合產業、生活與生 命的文化信仰,維繫村落「社會參與」、「社區教育」與「社區共同體」的共生紐 帶,這是台灣發展公民社會的現代性基礎。

  然而,推動大廟興學,我們亦必須破除村廟被觀光異化、政治樁腳化、迷信 的污名化等困境,破除「公共」等同於官方的迷思。

  傳統觀念裡的公與私,往往是有公無私,「公」又源於家天下,代表統治者, 與官方相連結,公與私還是落入「支配/被支配關係」(顧忠華,2012:170), 忽略了「公」乃是私人共同生活的交集,忽略了「私共」的真實性,難以發展公 共領域,這也是今日吾人推動公民社會,必須破除的迷思。

  不過,從大廟興學運動分析,我們企圖透過台江流域學習網絡、廟口文化沙 龍,振興村廟社會參與的傳統精神,振興廟口開講的公共論壇文化,從社區學習, 打開人與人之間、人與社區的互動對話,以村廟做為中介結構,推展公民參與, 進行在地公共領域的形塑。

  從私共到公共領域,應是推展台江公民社會的取徑。


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